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水交所成立将提速水权水市场改革

  □清华大学公共管理学院教授、清华大学中国农村研究院副院长 王亚华

  6月28日,中国水权交易所在京成立,这是我国水资源管理历史上的一件大事,标志着中国正式水权市场的形成,意味着我国水权市场改革进入实质性操作阶段。

  中国的水权市场实践肇始于2000年的浙江省的东阳与义乌水权转让。十几年来,中国的水权水市场改革不断推进。2004年,黄河中上游宁蒙地区开展了水权转换试点工作。2014年,水利部印发《水利部关于开展水权试点工作的通知》,选择七个省区开展水权试点工作。

  2016年,中国水权交易所(以下简称水交所)的成立,是中国水权市场改革取得的新进展和新成果。作为国家级水权交易平台,水交所的成立,对于推动水权交易规范有序展开,促进水资源利用效率和效益的提升,具有重大的实践意义。

  水权市场是优化水资源配置的重要途径,也是利用市场机制配置水资源的主要手段之一。理论研究和国际经验表明,水权市场的引入,有助于提高水资源的配置效率与创造社会参与水利的激励。但是水权市场的作用也有很大的局限性,只有部分生产用途的水资源能够进入市场,并且受到水的流动性、多用途性和公共性的诸多限制。很多学者研究认为,水权市场的运作相当复杂,其发展受制于法律规则、政治选择、制度安排、经济和地理条件,以及文化因素等,所以对水权市场应持谨慎和适当的预期。

  近年来,中国在水权市场探索过程中,遇到了一系列的问题和瓶颈。初始水权不明晰,界定初始水权是开展水权交易的前提,我国的初始水权明晰工作存在法律、观念和可操作性等多方面的障碍。水权交易制度缺失,尚没有建立规范化的水权交易规则体系,缺少交易平台和价格形成机制。水权市场配套制度亟待建立,水权计量、监测和信息体系还很薄弱,总量控制实施和市场监管制度不健全。

  此次水交所的成立,正式弥补了我国水权交易平台的缺失,直接推动初始水权的明晰,带动水权交易规则体系的建立,进而促进水权市场配套制度的形成。水交所将全面提速我国水权市场改革,标志着中国水权市场改革进入一个新的阶段。

  水交所的基本功能是为水权市场提供市场服务,但是由于水资源的公共性特征,决定了水交所实际上是为全社会提供公共服务,至少包括四个方面。第一,信息服务,为水权供给方和需求方提供信息平台,向社会发布水权市场信息,降低取用水户之间的信息不对称。第二,技术服务,提供水权交易的规则设置和技术平台,为潜在的水权交易者提供技术咨询和技术评价,降低水权交易的技术门槛。第三,中介服务,提供水权交易谈判、签约、过户、监督等中介服务,提高水权交易达成的可能性,保障交易合约履行的成功率。第四,衍生服务,提供有利于水权交易开展的相关服务,如融资、担保、数据、咨询等衍生服务,提高水权交易开展的便利性及附加价值。水交所的市场价值和社会价值,在于能够多大程度上为市场和社会提供质优价廉的公共服务。

  水交所未来创造的核心价值,主要来源于降低水权市场的交易成本。科斯定理告诉我们:在零交易成本的世界中,市场的效率是不言自明的,而在正交易成本的真实世界中,市场的效率是有条件的,实际效率将低于理想的帕累托效率。水权市场往往伴随着高昂的交易成本,包括搜寻成本、谈判成本、审批成本、协议成本及履约成本等。因此,水权市场的有效性,主要依赖于能否设计出有效降低交易成本的制度安排。水交所成立后,通过为市场和社会提供公共服务,将会大大降低水权市场的交易成本,因而将发挥活跃市场、促进交易的功能。水交所未来的生命力,在于能够多大程度上降低水权市场的交易成本。

  水交所成立后面临的主要挑战,在于如何应对水资源的外部性和第三方影响,以及风险与不确定性。水资源的流动性和公共性特征,导致水权市场中存在大量的负外部性问题和生态环境影响问题。世界范围内的通行做法,是对于可能改变水资源用途的水权交易,事先要经过行政审批,如果交易引起了第三者负效应或者生态环境损害,则交易很难通过审批。

  对于通过审批的水权交易,通常还需要进行公示,在不存在争议的情况下交易方能生效。此外,水文系统广泛存在的风险和不确定性,还使得水权市场的运作面临很多经济社会和生态环境风险。因此,为了保障水权市场的健康发育和水资源的可持续利用,必须建立严格的监管制度和风险管控体系。目前,水交所内部设立了风险防控部,水利部2015年已经设立了水权交易监督办公室。下一步,水利部要把好水权交易行政审批关,水交所要不断细化风险管控体系,重点防范生态环境风险,防止损害农民权益。

  作为一个拥有上千年治水传统的国家,中国建设良性运作的水权市场体系面临的挑战巨大,水权市场改革具有复杂性、艰巨性和长期性。中国独特的国情水情条件,决定了我们只能走有中国特色的水权市场建设之路。因此,水交所的成立,仍然带有试点和试验的性质,需要在实践中不断探索和试错,推动与中国国情相适应的水权市场体系的形成。

王亚华


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